澄清投资基金的概念
现在对于基金立法有各种各样的议论，对“谁来管”、“怎么管”的问题有很多争议。我认为，之所以有这么多不同的见解，是因为大家对一些基本概念的认识不太一致。在1999年到2003年中国投资基金法立法的过程中，就对基金这个概念达不成共识，因而出现了很多问题。
我认为，基金就是一种资金集合运用的组织形式，根据设立的不同，基金可以分为三类。
第一类是公益基金，就是慈善基金，即在法律法规约束下，向自愿者募集基金，用于某类公益目标，不以盈利为目的，是一种社会财富再分配的工具。
第二类是专项基金，即政府基金。它是用行政方式筹集资金，用于特定用途，一般不以盈利为主要目的，主要集中投资于某一行业或某个地区的项目，是一种专款专用的财政工具。这类基金主要有两种形式，一种是主要体现政府产业发展意图的基金，即产业基金，比如铁路建设基金、对外贸易发展基金等；另一种是对特定社会行为进行资助或者补偿的基金，比如国家自然科学基金、证券投资者保护基金等。
第三类是投资基金，即用市场化的方式筹集基金，并用资产组合的方式进行投资，是一种资金集合投资的金融工具。投资基金实质是基于信托关系的金融产品，社会上的各类投资者将资金集中起来，交给专业机构管理，来获得投资收益。投资基金按募集方式，可以分为公募投资基金和私募投资基金，私募是指向一定数量以下的特定对象募集资金。投资基金按投资方向，又可以分为证券投资基金和股权投资基金。
由于各类基金具有不同性质和法律地位，政府对基金的管理和监督也有所不同。
公益基金在设立和运营中，公益性是其本质特征和根本目的。政府主要在政策上加强扶持引导，协助处理好公益基金与社区市民、其他公益组织之间的关系，并通过规章制度和透明的财务管理制度对其实施监督。
专项基金由政府出资设立，并由政府规定的基金管理机构对其管理。专项基金体现政府的产业发展意图或社会公众利益，可以集中投资于某一行业或某个地区的某些方面，一般不以盈利为目的。根据需要，政府可以决定专项基金的投资范围、期限、方式等有关事项。
投资基金是一种完全市场化的投资行为，它们由基金管理机构发起，由市场上的投资者自主选择投资，自主承担投资风险。由于风险和收益都相对较高，其成功与否的关键在于如何市场化配置资源，因此政府不应限制其投资行业、投资地域及资金的所有制形式等。
政府法规只应对合格的投资人做出规定即可。这种市场化的投资基金，我认为可以有商号，不宜用地区或行业作为基金的名称。因为用行业或者地区作为基金名称，就意味着其资产组合当中有很大一部分要放在这个地区或者这个产业中，但真正市场化的投资基金应该是分散投资的，是多元化的——这样才可以有效地规避风险。
加强对投资基金的监管
对于投资基金的监管，应该明确以下几个问题。
第一，要区分对基金管理人和对基金的监管。基金管理人及其从业人员的素质和职业操守、是否遵循“忠诚原则”是监管的重点。在英国，所有的基金管理公司都是由英国金融服务局来管理的；美国对基金管理公司是按《投资顾问法》进行管理。如果公司的客户在15个人以下，可以不到美国证监会去备案，但是这15个客户实行的是“穿透式”的管理原则。如果一个基金后面有好多个客户，应该把基金的个数乘以客户的个数，就得出公司的客户总数。据我理解，在这么严格的限制下，应该是绝大多数基金管理公司都要到证监会备案。
我认为，在中国对于基金管理公司发起的基金，只要是向特定对象募集，并且不超过200份，就可以实行行业自律管理，监管的重点是向客户的信息披露。就基金本身的发起而言，如果是私募的话，投资者范围比较小，不应该过多地去管理。但如果说一个基金管理公司，尽管你管理的客户很少（比如只有15个），但是发起的基金的份额超过200份的话，也是一种公募基金，是私募设立的一个管理公司在管理一个公募基金，这时也应该按公募投资基金法规对基金的运行进行监管。
第二，要明确投资基金的监管主体。投资基金是一种金融工具，无论是公募还是私募，它的投资对象都是广义的证券，因而应该由证券监管机构进行监管。在这个问题上，我过去一直想回避，因为中国是“一行三会”的金融管理体制，有三个金融监管当局。中国各类金融机构都在做类似的资产管理业务，但各个监管当局制定了不同的管理办法。在现在的金融立法中，是不是要明确一个统一的监管机构，大家是有不同意见的。我想，此次美国金融海啸也许能够统一大家的认识。对于金融机构应该实行功能监管，同一功能的金融工具，最好由一个监管当局来监管，这样才能够明确责任，也有利于监管协调。
公募证券投资基金由证监会监管，公募与私募会发生转换，由同一个监管部门进行监管，能够保持监管的连续性。在前一段时候，我发表意见的时候，曾经说过统一规则、分别监管，我是考虑到三个监管当局的既定利益格局。但在现在的金融海啸面前，为了全社会的利益，我想基金业应该服从证监会的统一监管。
第三，要区分对投资基金的监管与参与投资基金的行为主体的监管。对于投资基金的管理公司和发起的基金运作的监管，应该统一监管部门。对于参与投资的主体，如果是特殊主体，应该由其监管机构负责。比如国有独资企业、金融机构能否参与公募或私募的投资基金，应该由相关监管部门根据风险控制的原则做出规定，除此之外的市场主体，应该由它的董事会做出自己的规定。
第四，要统一认识，尽快完善投资基金的法律法规。中国现在没有一个统一的投资基金法，只有《证券投资基金法》。现在经济发展需要有公募的投向实业的基金，也需要私募的股权投资基金和证券投资基金，特别需要私募的股权投资基金的发展。现在尽管在法律上没有大的障碍，但是也有很多问题，使得它们不能够顺利发展，因此我认为应该完善立法。
最近发改委在牵头制定股权投资基金的办法，我认为这是比较好的。我希望能按照刚才的概念来立规则，如果我的概念不对，希望大家提出批评和指正。这个规则立好了，中国就能够出一个比较好的投资基金法，公募的、私募的、证券的、实业的都可以用一个法给予比较好的规范。1999年到2002年，九届人大财经委曾经成立过一个投资基金法的立法小组，其中第九章就是对私募基金的规定，即向特定对象募集资金。因为对基金的认识不一致，以及对监管权归属的认识不一致，为了在九届人大获得通过，立法机关采取了妥协的办法，把第九章拿掉了，也就是把有关私募基金的部分拿掉了，把《投资基金法》改为《证券投资基金法》。《证券投资基金法》公布之后，确实对基金业的发展起到了很大的促进作用，但是也很遗憾，对于各种私募基金没有给予更好的法律空间。
今天国际上出现了金融危机，我们可以看到，私募基金有重要的作用，但是如果管理不好，也会有一定的危害性，特别是高风险操作的对冲基金。因此，我们大家要凝聚共识、推进立法，这是我们义不容辞的责任。
几项政策建议
对于发展股权基金，我有以下几项建议。
第一，发展人民币基金，促进产业整合和技术进步。
经济转型需要技术创新，企业技术升级、企业重组、行业整合，这些都离不开股权基金的参与。世界金融危机和世界经济下滑，为中国企业提供了利用两个市场的机会。我们应该联合起来，制定一个很好的法规，让中国的人民币基金能够迅速地形成，可以让成熟的人民币基金购买外汇，参与到国际收购兼并中去。有人说金融危机给中国创造了机会，但是中国绝对不可以以中投公司的名义去大量收购，也不可以用外汇储备这样做。我想最好的办法，就是解放中国的金融，让中国的老百姓能够自主地运用自己的资金，就是要发展人民币的基金，让人民币的基金换成外汇到国外去投资。
第二，要发挥政策的引导作用，促进股权基金的发展。
政府可以设立产业投资引导基金、创业投资引导基金。最近国务院办公厅转发了发改委、财政部、商务部《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》。这个文件提出了一个很好的理念，即“政府引导，市场运作，科学决策、防范风险”。而且创业投资引导基金可以用参股、融资担保、跟进投资或其他方式运作，这对于创投企业的发展是一个福音。如果政府能够在现在的产业转型和经济转型中设立产业投资引导基金，对于普通股权基金的发展，引导它们投向政府所需要发展的行业，也是一项积极的措施。
政府还应该尽快明确合伙制股权投资基金的税收政策，尽快明确合伙制股权投资企业的工商登记办法。《合伙企业法》生效已经一年多了，但是相关部门还没有做出相应的配套措施。10月29号全国人大召开的立法工作会议上，已经明确提出各个部委应该在立法的同时把相应的配套法规做好。现在已经生效的法规，还没有做出配套法规的，要尽快做出法规。这将给VC和PE创造好的法律环境，这是一个好消息。
第三，科学总结经验，完善投资基金的金融政策。这包括以下几个方面。
一是关于合伙制投资基金的开户制问题。目前已有许多在开户管理办法之外给予开户的先例，在这方面，不是开与不开的问题，而是对账户的监管原则问题。
二是合伙制和信托计划下的企业上市问题。现在证监会对于合伙企业的开户和上市问题，最担心的是怕名义上的一个合伙制企业，有50个合伙人，但是每一个合伙人背后都拖着一堆客户，中国的很多金融风险都是由于出现“拖斗”现象而产生的。因此我建议用“穿透式”的原则解决非公众公司股东个数上限的问题。在上市之前它的股东不能超过200个。如果说有了100个股东，又出现了合伙的PE，你就可以看合伙的PE是不是50个合伙人。其中实业的企业完全可以把它当作一个投资主体，自然人也可以作为一个投资主体。但如果它是一个咨询公司，或者是另外一个合伙企业，就需要把这个投资公司、咨询公司或股权基金的所有股东都算在一起，借鉴美国的做法，用“穿透式”的办法，把它的总数集中起来，如果不超过200份，就应该允许它上市。如果不解决这个问题，所有的PE和VC退出的问题是难以在中国境内解决的。证监会也在积极研究这个问题，我想会尽快得到解决。
三是金融监管当局应该尽快明确金融机构投资股权基金的原则。保险、证券、银行、信托投资公司尽管自有资金很少，但它们筹集了许多资金，它们能不能够参与做LP（有限合伙人），应该制定出一个规则来。并不是说投资于投资基金风险就很大，关键是控制好杠杆率和资产组合。当前的金融海啸可能会使监管当局在这个问题上更加谨慎，但是也没有关系，用现在市场比较冷的机会，大家比较冷静地来探讨这个问题，这个问题也能够解决。
四是应该尽快开辟场外市场，为股份制企业股权流通提供合法场所。有一个场外市场，而且是具有融资功能的场外市场，对于几轮融资和最后培育出一个合格的上市公众公司是有好处的。
